AUTONOMIA DEL GOBERNADOR EN LA DESIGNACION ALCALDES Y AUTONOMIA POLITICA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.

En Colombia recientemente se estan presentando casos continuos de vacancias absolutas de los cargos de alcaldes como consecuencia de la declaratoria de la nulidad de su eleccion, la mayoria de las veces, por inhabilidades o incompatibilidades. Antes, cuando el periodo de los alcaldes era subjetivo y personal, conforme con la interpretacion de la Corte Constitucional, las vacancias se suplian sin ninguna dificultad aplicando simplemente la norma expresa del Articulo 106 de la Ley 136 de 1994, que aun establece que en los casos distintos de faltas abolutas y suspensiones (faltas temporales) de alcaldes, la provision del cargo corresponde a los gobernadores de los respectivos Departamentos, a quienes se les faculto sin autonomia, pues deben consultar al movimiento o partido politico que avalo al alcalde que dejo vacante el cargo temporal o absolutamente. Posteriormente, en el 2002 se reformo el articulo 314 del Estatuto Superior y se definieron constitucionalmente los periodos de los alcaldes y gobernadores como institucionales y objetivos, para dar por terminada una larga lucha por la diferencia de concepcion en torno al tema, entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, ademas, se amplio su periodo de tres a cuatro anhos y, lo que tiene que ver con el tema que se trata, se conservo la facultad de los gobernadores para la designacion de los alcaldes en los casos de faltas absolutas cuando al producirse esta falten menos de 18 meses para la terminacion del periodo. Pero, esta facultad se otorgo de manera excepcional, pues los alcaldes, por mandato de la misma Constitucion, son elegidos porpularmente. Por esta razon, el mismo articulo superior dispone que la provision de la vacancia aboluta de los alcaldes, cuando falten mas de 18 meses para la terminacion del periodo institucional, se proveera, mediante eleccion. En este punto dejo sin vigencia, por ser contraria a la norma superior, conforme al principio de la supremacia de la norma constitucional que establece el articulo 4 ibidem, la parta normativa del Articulo 106 de la Ley 136 de 1994, que establece la provision de la falta absoluta mediante designacion y no mediante eleccion. Con la reforma constitucional del Articulo 314, queda muy clara la intepretacion, que dicha norma superior se aplicara siempre, en adelante, para la provision de las vacancias absoluas de los cargos de alcades, de la misma manera que para la provision de los mismos, en los casos de suspensiones, se aplicara la norma del Articulo 106 de la Ley 136 de 1994. Y esto es muy claro, porque el Alcalde Municipal es elegido popularmente en un acto decisorio del pueblo que es vinculante con el gobernante mediante la inscripcion de un programa de gobierno que materializa el voto programatico, cuyo incumplimiento fundamenta la revocatoria del mandato. Por lo tanto, la decision ciudadana del voto programatico, a traves del vinculo del programa de gobierno con el elector, es inherente a la investidura del cargo del alcalde. Cuando se produce una falta temporal del alcalde, que puede suceder por situaciones administrativas como licencias, vacaciones, permisos, enfermedades, etc, la investidura se conserva, el vinculo del voto programatico continua vigente, en otras palabras, el Alcalde sigue siendo Alcalde y continua su compromiso constitucional de cumplir con el programa de gobierno. La provision de la vacancia temporal no puede, por tanto, surtirse mediante una nueva eleccion, sino por designacion del Gobernador respectivo, en unos casos, o por el mismo alcalde en otros. Cuando le corresponde la designacion al Gobernador, debe por lo tanto, consultar a la organizacion politica legalmente reconocida mediante ternas para la provision del cargo. Caso contrario sucede cuando la vacancia es absoluta, como sucede con la muerte, renuncia, destitucion o nullidad electoral. Aqui se aplica el articulo 314 de la Constitucion Politica, o sea, se debera elegir si falta mas de 18 meses para la terminacion del periodo del alcalde o se designara por el Gobernador si falta menos de dicho tiempo.

El problema que regularmente se presenta es cuando el gobernador debe designar quien ocupe el cargo de alcalde en el caso de la falta absoluta cuando faltan mas de de 18 meses para la culminacion del periodo del gobernante, mientras se realiza su eleccion. Cuando se produce la falta absoluta, cualquiera que sea la causa, el alcalde deja de serlo, pierde su investidura, se rompe el vinculo del voto programatico, pierde vigencia su programa de gobierno, sencillamente porque se proveera nuevamente el cargo mediante otra eleccion popular de la misma naturaleza de la que lo vinculo con sus electores. Quien lo reemplace mientras se realiza la eleccion no puede, ni debe tener el vinculo o nexo politico con el, por eso no se obliga frente a los electores de este a continuar con su programa de gobierno, pues el programa vinculante sera el del Alcalde que se elegira posteriormente. Por esto tambien, el Gobernador actua en este caso de manera autonoma en la designacion temporal del Alcalde sustituto, mientras se realiza la nueva eleccion popular, sin tener que consultar con organizacion politica alguna, pues ya no hay vinculo entre el gobernante que falto absolutamente y sus electores. Aqui el Gobernador toma una decision administrativa, no politica como cuando suple la vacancia temporal o la suspencion. La decision administrativa del Gobernador es necesaria para evitar el vacio o la ausencia de poder o del gobernante o del Jefe de la Administracion Municipal en el tiempo que transcurre entre el momento en que deja uno de ser Alcalde y el momento en que se elige al otro que lo sucedera. Pero esta decision, contrario a lo que piensan quienes se guian equivocadamente por la normatividad del Articulo 106 de la Ley 136 de 1994, sin tener en cuenta su parcial derogatoria tacita originada por el Articulo 314 de la Constitucion Politica, la toma autonomamente el Gobernador, acudiendo a las situaciones administrativas del encargo o la comision, obrando como Jefe de la Administracion Regional, designando en estos casos a un subalterno suyo.

Conforme lo he explicado, de manera clara el Articulo 314 superior dispuso como se proveen las faltas absolutas de los alcaldes, sin establecer de que manera se encarga a quien temporalmente llene el vacio de poder que se ocasiona. Por esto, en mi opinion, esta decision, que es de caracter administrativo, debe tomarse conforme a las normas que regulan la funcion publica, mediante las figuras de las situaciones administrativas.

Veamos lo que dice la citada norma constitucional:

“En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente.

Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.(Destacado fuera de texto).

El presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley, suspenderán o destituirán a los alcaldes.

La ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de esta atribución.”

ARGUMENTOS Y COMENTARIOS: El artículo 314 de la Constitución establece dos situaciones:

1- FALTAS ABSOLUTAS A MAS DE 18 MESES DE TERMINACION DEL PERIODO INSTITUCIONAL.

EN ESTE CASO ES CLARO QUE SE DEBE ELEGIR AL ALCALDE. PERO, EN TODO CASO, EL PERIODO DEL ALCALDE SIGUE SIENDO EL INSTITUCIONAL Y PARA LA PERSONA ALCALDE YA NO HAY MAS MANDATO, SE TERMINA SU VINCULO Y POR CONSIGUIENTE EL DEL PROGRAMA DE GOBIERNO, PORQUE SE INICIA UN NUEVO MANDATO, CON UN NUEVO PROGRAMA DE GOBIERNO QUE DEBE PRESIDIR UN NUEVO ALCALDE ELEGIDO POPULARMENTE. ES EL ACTO DE ELECCION EL QUE VINCULA PROGRAMATICAMENTE AL ALCALDE CON LOS CIUDADANOS ELECTORES.

EN ESTE CASO LA NORMA NO HACE PRONUNCIAMIENTO EN RELACION CON LA PRIVISION TEMPORAL DEL CARGO DE ALCALDE MIENTRAS SE REALIZA LA ELECCION. SOLAMENTE DETERMINA QUE SU PRIVISION DEBE SER MEDIANTE ELECCION POPULAR. PERO, MIENTRAS ESTO OCURRE, EL CARGO DEBE PROVEERSE TEMPORALMENTE O PROVISIONALMENTE MEDIANTE LA DESIGNACION DEL ALCALDE POR PARTE DEL GOBERNADOR. PARA SABERLO COMO, NOS REMITIMOS A LA LEY 136 DE 1994.

SI NOS APOYAMOS EN LA LEY 136 DE 1994 ARTÍCULO 106, ENCONTRAMOS:

“ARTICULO 106. DESIGNACION: El Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios, para los casos de falta absoluta o suspensión, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección. (Destacado fuera de texto). Si la falta fuere temporal, excepto la suspensión, el alcalde encargará de sus funciones a uno de los secretarios o quien haga sus veces. Si no pudiere hacerlo, el Secretario de Gobierno o único del lugar asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de sus secretarios.

El alcalde designado o encargado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del Alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático.”

COMENTARIO: Cuando la norma constitucional se refiere a FALTA ABSOLUTA, se entiende que se trata de situaciones en las cuales de manera absoluta FALTA EL ALCADE. Una de ellas es cuando deja el cargo por la declaratoria de NULIDAD de su elección. En este caso no se debe interpretar esta norma de manera aislada, sino teniendo en cuenta la armonía y sujeción a la norma constitucional que es NORMA DE NORMAS. Se Advierte que en la redacción de esta norma hay una contradicción con el mandato superior del artículo 314 cuando expresa:

La decision administrativa del gobernador al designar alcaldes provisionalmente mientras se realiza un nueva eleccion es administrativa y no politica.

“…Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá alcalde para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el gobernador designará un alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el alcalde elegido.(Destacado fuera de texto)…”

La expresión SIEMPRE de la norma constitucional, no admite excepciones, pues se refiere a TODO CASO, en que ocurra esa circunstancia, y TODO CASO es el que se presenta cuando hay una nulidad electoral, pues el ALCALDE deja de serlo por la NULIDAD DE SU ELECCION. Entonces, cuando hay vacancia definitiva del cargo de alcalde por nulidad electoral, DEBERÁ elegirse a quien deba llenar dicha vacancia absoluta, porque así lo dispone la norma superior, la cual es NORMA DE NORMAS, y deberá aplicarse en caso de incompatibilidad con otra norma, como sucede con el artículo 106 de la ley 136 de 1994.

El artículo 314 de la Constitución, que establece la forma de provisión del cargo del ALCALDE en la situación de la FALTA ABSOLUTA, contemplando dos situaciones: Cuando falten más de 18 meses para la terminación del periodo institucional, que es el caso de este inciso, y cuando falte un tiempo menor, que es el caso del inciso siguiente, en el cual el GOBERNADOR designará por el resto del periodo al alcalde que saldrá de terna remitida por el grupo político que eligió al anterior.

El artículo 106 de la Ley 136 de 1994 no puede mezclar la falta absoluta con la suspensión, pues para el caso primero, el Art. 314 de la Constitución ordena la elección del Alcalde. Cosa distinta es la provisión temporal del cargo, pero no por falta absoluta, sino, para evitar la ausencia de autoridad, de alcalde, mientras se elige al titular. Aquí el Gobernador debe obrar como cuando los casos de ausencia temporal o faltas temporales, pero sin sujetarse a ternas de partidos políticos, pues no está en juego el programa político del alcalde, el cual será objeto de una nueva decisión electoral popular, ni el alcalde inscrito continúa con representación, todo lo contrario, su mandato terminó, el vínculo popular programático con su elector quedó sin vigencia, por lo tanto, NO TIENE SENTIDO pedirle ternas a quien no TIENE NINGUN DERECHO, ni su candidato TIENE COMPROMISOS ELECTORALES PENDIENTES, pues su elección fue declarada NULA y quedó sin VIGENCIA.

2- FALTAS ABSOLUTAS A MENOS DE 18 MESES DE TERMINACION DEL PERIODO INSTITUCIONAL.

En este caso es muy clara la norma en determinar la designación del alcalde por parte del Gobernador, como una excepción a la forma general de proveer el cargo por elección popular, establecida en la norma constitucional. Aquí no se termina el vinculo programático de la elección, pese a la vacancia absoluta y la ausencia del elegido, por eso, no hay nueva elección, y por lo tanto no hay nuevo programa de gobierno, continuando vigente el mismo que en ese momento se encuentra en desarrollo, el cual deberá ser ejecutado y cumplido por el nuevo alcalde, designado precisamente para hacerlo.

Conforme lo anterior concluimos:

1- Constitucionalmente se establece que la única forma de proveer la vacancia absoluta del Alcalde es mediante elección popular, siempre y cuando falte MAS DE 18 MESES para la terminación del período institucionalmente establecido.

2- La norma anterior es de aplicación preferente, por ser norma de norma, ante cualquiera otra que le sea incompatible, como sucede con el caso del Artículo 106 de la Ley 136 de 1994, conforme se establece en el principio de la supremacia de la constitucion, del Articulo 4 de la Carta Magna.

3- No está previsto ni constitucional, ni legalmente, la provisión temporal del cargo del Alcalde mientras se efectúa la elección por vacancia absoluta cuando falte más de 18 meses para la terminación del período. En este caso, cuando se debe tomar una decision administrativa, distinta de la decision politica de la eleccion, con el proposito de no permtir la ausencia o vacio del poder mientras se realiza la eleccion del nuevo Alcalde, el Gobernador puede designar al Alcalde conforme a las normas legales que regulan la funcion publica, mediante encargo o comision, lo cual implica que uno de sus subalternos en la administracion departamental asumira dichas funciones, como en efecto ha ocurrido en muchas oportunidades y en casos recientes en el Valle del Cauca. Aqui lo importante es diferenciar los dos casos en que el Gobernador obra con la facultad para designar al Alcalde: a) Cuando el proposito es la continuacion del programa de gobierno cuyo vinculo sigue vigente por disposicion constitucional cuando falten menos de 18 meses para la terminacion del periodo, la decision es de tipo politico y las facultades del Gobernador son relativamente autonomas pues debe respetar la autonomia politica de las entidades territoriales , como un derecho constitucional consagrado en el Articulo 278-1 de la Constitucion, concretado en la decision ciudadana para la eleccion del Alcalde y, por lo tanto obrara en los terminos del Articulo 314 constitucional. b) Cuando el proposito es suplir la ausencia absoluta del Alcalde, de manera temporal, mientras se realiza la nueva eleccion del gobernante, la decision ya no es politica, sino, administrativa, no consagrada en la Constitucion, ni en la Ley, mucho menos en el Articulo 106 de la Ley 136 de 1994, el cual solamente es aplicable en lo que quedo vigente despues de la reforma constitucional del 2002, ya referida. En este caso la autonomia del gobenador para tomar su decision de designar al Alcalde, es plenamente autonoma, sin limitantes, como la de consultar ternas o respetar agrupaciones politicas, y de ninguna manera puede interpretarse que vulnera el derecho constitucional de la autonomia politica de las entidades territoriales, pues por decision de autoridad competente y conforme con la Constitucion, el Acalde dejo de serlo y su vacancia absoluta se proveera mediante una nueva eleccion popular.

4- No podemos aplicar en la provisión temporal, de manera análoga, la provisión de la falta absoluta cuando falten menos de 18 meses, en donde se consulta la terna del partido u organización política que avaló e inscribió al Alcalde, pues la misma norma constitucional hizo la diferencia, y el operador jurídico no puede asemejar o analogar una situación considerada diferente por la máxima norma. Todo lo contrario, si hay diferencia en la norma, entonces, no se puede actuar u obrar de manera igual en ambas situaciones. Lo único que continua igual es la facultad del gobernador para hacer la designación. En el primer caso, de manera totalmente autónoma, y, en el segundo caso, dependiendo y respetando una terna.